农村土地改革完成阶段性目标 土地管理法修订或加速

　　9月7日，十三届全国人大常委会立法规划公布，包括三类共计116件立法项目，其中一类立法项目69件、二类立法项目47件。

　　21世纪经济报道注意到，在农村土地制度改革加速的背景下，包括农村土地承包法(修改)、土地管理法(修改)与耕地占用税法等多项法律列入条件比较成熟，是任期内拟提请审议的排名前列类立法项目。

　　法律层面的农村土改制度设计，或迎来加速期。

　　解决相关法律的滞后性问题

　　根据立法规划，条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案共69件，列为排名前列类立法项目。此类立法项目中，涉及自然资源领域的，土壤污染防治法已通过实施；民法典各分编(民法典编纂)、农村土地承包法(修改)、证券法(修改)、耕地占用税法已提请审议，其中耕地占用税法已在征求意见阶段。

　　此外，不动产登记法、土地管理法(修改)、南极活动与环境保护法、长江保护法、资源税法、房地产税法、契税法、原子能法、森林法(修改)、粮食安全保障法等自然资源领域相关法案，都将在十三届全国人大常委会任期内拟提请审议。

　　在上述自然资源领域相关法案中，由于涉及土地制度改革等敏感问题，土地管理法的修订备受关注。

　　2017年5月23日，原国土资源部将土地管理法(修正案)草案向全社会公开征求意见后，在征求意见结束之后，对修正草案进行了18处修改，并在当年7月27日将土地管理法(修正案)送审稿正式上报国务院审议。

　　当时，国土资源部政策法规司司长魏莉华在解读土地管理法修正案时曾表示，此次修改主要包括四个方面内容。

　　排名前列，本次修订破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，为农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权、同等入市打下法律基础；第二是缩小征地范围，规范了征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障机制；第三是改革农村宅基地制度，保障和落实农民宅基地用益物权；第四是把土地管理改革的一些成熟做法，适当吸收到法律草案中，包括将国家土地督察制度、不动产统一登记制度上升到法律层面等。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉21世纪经济报道，包括土地管理法在内，新一轮土地有关法律修改所要解决的一个主要问题，是相关法律的滞后性，也就是对实践中已经普遍进行的一些做法的法律化。

　　值得注意的是，全国人大常委会2018 年立法工作计划中，原定于8月提交审议的土地管理法(修正案)，并未在8月27日召开的第十三届全国人大常委会第五次会议上进行审议。

　　21世纪经济报道注意到，截至到目前，从官方披露的信息来看，尚未有国务院常务会议已经对修正案进行了讨论和审议的报道。

　　“万里长征还在第二步”，有西部省份国土部门的官员向21世纪经济报道表示，国务院法制办已于2017年9月征求了各部门和地方政府的意见，但按照一般程序，还需要国务院常务会议审议通过之后，才能提请全国人大审议，而全国人大常委会则可能还需要至少三次审议才能通过。

　　争议土地改革

　　实际上，土地管理法修改在此前就曾遭遇“难产”。

　　2009年，原国土资源部曾经起草了涉及土地征收补偿标准修订的土地管理法修订草案，该修正案在2012年被国务院常务会议通过并提请人大常委会审议。2014年，考虑到形势发生很大变化，全国人大常委会决定终止对土地管理法的这次修改。

　　随后，2014年底，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的“三块地”改革试点正式开始。这一试点原本计划到2017年底结束，但现已延期至2018年12月31日。试点内容也从15个县域试点宅基地改革、15个县域试点农村集体经营性建设用地改革、3个县域试点征地制度改革，转为在试点地区“三块地”改革打通的模式。

　　目前，土地改革的政策尝试已经越发成熟。8月，自然资源部方面表示，“我国农村土地制度改革完成阶段性目标任务”。

　　根据自然资源部发布的消息，截至今年6月底，我国农村土地制度改革33个试点地区已按新办法实施征地共1101宗、16.6万亩；集体经营性建设用地入市地块970宗、2万余亩，总价款约193亿元，收取土地增值收益调节金15亿元；各地共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩，办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元。

　　而农业农村部负责的农村承包地相关改革，进展同样快速。根据农业农村部较新发布的消息，确权方面，截至2018年6月底，全国确权面积达13.91亿亩，已超过二轮家庭承包地面积。

　　流转方面，截至2017年底，全国家庭承包经营耕地流转面积5.12亿亩，占家庭承包耕地总面积的37%。

　　“政策调整和落地的速度较快，但法律要考虑延续性的问题”，李国祥分析，对于现在已有的承包地延期三十年、集体用地建设租赁住房等新的政策，有的已经确定通过此次修改形成条文，有的则还没有确定，“一些政策是否要体现在法律条文内，如何形成，都是可能引发争议和修改的问题”。

　　一位土地专家则告诉记者，土地管理法的前一轮修改主要围绕征地制度改革，而新一轮的改革则涉及了更多新的深层次问题，“力度更大，争议更多”，因此审议过程更长也可以理解。

　　但也有观点认为，随着社会经济形势的变化，土地改革的迫切性和重要性越发凸显，相应法律的制定和修改也要加速。

　　“以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续了。” 8月26日，全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在2018中国城市发展论坛上表示。

　　刘世锦认为，要扩大内需，扩展增长新动能，就需要加快开放城乡之间土地、资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置，“重点是土地制度改革”。

来源：21世纪经济报道